街道设立党工委引发相关问题的思考
潘通天

近年来，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的初步建立发展，城市社会结构和利益格局发生了深刻的变化。街道作为城市组成的基本单元，肩负着城市管理的重要职能，其领导体制和管理模式也一直在不断调整。今年8月份，为了更好地适应城市化发展需要，进一步加强和改善街道党的领导体制，路桥区根据上级有关精神，将全区6个街道的党委全部设为街道党工委。由此，引发了笔者对这一体制转换的思考：街道党组织是党在城市社会基层中的全部工作和战斗力的基础，从党委改设党工委，一字之差究竟蕴含着哪些不同，特别是处在我区当前这样一个特殊的城市化推进阶段中，各街道改设党工委将对实际工作带来怎样的影响，又有哪些问题需要我们当前重点予以关注和解决？为此，笔者在前期走访调研的基础上，结合本区实际情况，吸收外地先进经验，针对我区街道改设党工委的有关问题进行了一些探索性的思考，希望能够起到抛砖引玉的作用，对大家特别是身处街道领导干部的同志有所启发。
    一、党工委与党委的主要区别
    笔者认为，街道党委改设党工委，并不是简单地更名和换牌，而是赋予一些新的职权，拓展一些新的领域，对加强和改善街道党的领导提出了新的更高的要求。两者的区别，主要表现在这样三方面：
    1、在运行机制上的区别。首先，授权方式即权力来源不同。从产生方式上说，过去街道党委作为一级基层党组织，要通过定期召开街道党的代表大会由街道党代表选举产生，党委委员全部来自街道领导班子内部人员；街道党工委作为区委的派出机关，是由区委直接任命产生的，街道本身不再选举产生街道党代表和召开街道党的代表大会。其次，从组织架构上说，过去街道党委的组织设置完全按照行政建制设立，是纵向、垂直的；而按照上海等地的经验，新的社区（街道）党工委的委员职数可以相应增多，但不享受相应政治待遇，以便于将辖区内的机关企事业单位党组织负责人甚至普通党员代表都吸收到党工委班子中，进一步增强街道党工委的领导力量和代表性、广泛性。
    2、在管理职权上的区别。过去街道党委是一级基层党委，但由于街道办事处不是一级政权，对辖区经济社会事务的管理职权不完整，决定了依托办事处而建立的街道党委也没有对辖区各项工作的完整调控权。街道党委开展工作主要依靠自身力量，虽然有对辖区各项工作负总责的责任，但无与之相对应的管理职权，往往造成街道的权、责、利不对称。街道党工委作为区委派出机关，按照青岛、上海、大连等地的普遍经验，都明文规定其在街道各种组织和各项工作中处于领导核心地位，市、区职能部门派驻街道的单位和机构的党团组织由上一级主管部门和街道党工委实行双重领导。这样街道党工委就可以更加有效地集中各方面的智慧和力量，更加合理地配置和利用街道社区内各类人力、物力、财力资源，使街道工作充分体现整体性、协调性、服务性和持久性。
    3、在功能定位上的区别。街道党委作为一级基层党组织，党委班子在每届党代会上要向全体党代表作工作报告，报告内容通常就是关于辖区经济社会发展的宏观思考和战略决策，是指导该街道今后一段时期工作的纲领性文件。因此，过去街道党委往往与乡镇党委一样，较为关注辖区经济社会的长远规划和发展，在安排工作计划和分配工作精力时习惯把抓经济工作放在首位，对党建工作的重视程度和领导力度相对不够。街道党工委作为区委派出机关，其在实际工作中侧重于贯彻与执行区委的各种决策，自主性相应要受到一些影响。因此，街道党工委在职能定位上往往更加注重城市党建工作，更加重视发挥党工委在城市管理、社区服务、社会稳定方面的领导核心作用，以有效地应对和适应城市化发展的需要。
    二、我区街道改设党工委的特殊背景
    在深圳、上海等率先完成街道管理体制改革的地区，目前街道的主要职能在于城市管理、社区服务和维护社会稳定方面。而在我区，街道的主要职能仍然更多地停留在发展经济、城市建设和社会事务管理方面。造成这样明显的区别，主要是由我们特殊的区情背景决定的。
    1、城市管理开始出现重心下移趋势，但街道仍然承担着十分繁重的经济发展和城市建设任务。从经济发展方面来说，我区2005年的人均GDP（40825元）按户籍人口计算已达到5000多美元，按常住人口计算也超过了3000美元，根据学术界的相关标准已是处于城市化的中期阶段（见附表）。市场经济的快速发展，社会结构的急剧转变，导致了城市管理逐渐出现重心下移的趋势，街道所面临的环卫、教育、消防、城管等城市功能需求日益增长。城市管理重心的下移，本来是突出城市管理职能的契机，但是在现有的财政分成体制下，这对我区大部分街道又形成了很大的财政压力，甚至使一些街道背上了沉重的债务，加上各街道之间的经济发展水平也不平衡，因此目前街道希望通过发展经济扩大税源、增加财政收入的愿望仍然十分迫切，在招商引资等经济工作中仍然首当其冲地积极发挥着主导作用。
    附表：从世界范围看，城市化通常可划分为四个阶段

城市化发展阶段	城市化发展水平（％）	人均GDP（美元）
初期阶段	低于30	低于1000
加速发展阶段	30－50	1000－3000
中期阶段	50－70	3000－7000
后期阶段	70以上	7000以上

    从城市建设方面来说，目前我区城市化率已达45%以上，建成区面积达21平方公里，总体的城区框架基本已经拉开。但是我区毕竟建区较晚，城市形象、城市功能先天不足，在基础设施方面欠帐较多，有的街道甚至连一条像样的街都没有，相当部分村居面貌离城市的要求差距甚远，城市建设任务仍然十分繁重。综观目前我区的6个街道，各自辖区内都有正在开工建设的重点工程，街道因此需要处理大量的征地拆迁工作以及由此引发的一系列社会问题。譬如，涉及重点项目最多的路北街道，今年辖区内共有51项重点项目被列入区对镇（街道）的综合考核，建设任务十分繁重。即便是我区城市化程度最高、城市建设任务相对较轻的路桥街道，也还有大量的“城中村”改造这一历史遗留任务没有完成。因此，努力发展经济与搞好城市建设仍然将是各街道在今后很长一段时期内所必须承担的一项重要使命。
    2、社区建设不断加快，新社会组织大量涌现，但城市自我管理能力仍然十分薄弱。社区建设是一项基础工作，在城市管理中占有十分重要的位置。早在1994年，上海市就开始着力抓社区“凝聚力工程”建设，加大社区建设管理和社区党建工作力度，逐渐形成了条块结合、以块为主的新型城市管理格局。我区的社区建设起步于2001年，发展至今已建成8个社区，分别为路桥街道的章苑、新安、商城、潞河、人峰、古街社区、路北街道的峰西社区和路南街道的方林社区。近年来，我区围绕“凝聚社会力量，创建文明社区”的总体要求，社区党建工作取得了一定进步，但是仍然明显滞后于先进地区的发展水平，远远不能满足城区居民自我管理、自我服务的生活需要。此外，截至2005年底，我区已登记有各类民办非企业单位153家，行业协会41家。这些蓬勃发展的新社会组织，基本上都在城区内，它们在一定程度上为政府分担了不少社会性事务，但是仍然明显滞后于现代城市管理的内在要求，远远不能达到让某些社会行业实现自我管理、自我服务的现实需要。
    3、街道社区干部管理城市的知识能力进一步提高，但在思想准备和能力准备上仍然存在十分明显的不足。由于缺乏管理城市的经验，我区的街道、社区干部队伍在思想准备和能力准备上与城市化建设的需要还有很大的差距。在2003年和2004年，我区曾先后组织部分街道主要领导到上海的街道挂职锻炼，帮助他们开阔眼界，提高管理城市的能力水平。但是，与能够有效预测和应对城市化发展的要求相比，我们不少街道领导干部实际上还是在沿用管理乡镇的习惯性思维来管理街道，包括在对待党委改设党工委的问题上，也存在不同程度的模糊认识。同时，我区社区建设起步晚，社区干部管理机制也不完善，目前全区的社区干部存在社区干部队伍数量不足、年龄老化、素质不强等现象，特别是创新意识与组织协调能力不强，并不能很好地适应新时期新形势下社区党建工作的新要求。
    三、我区街道改设党工委的积极意义
    江泽民同志说过，在新的形势下，如果我们党的建设跟不上新的形势，适应不了新的变化，就不可能加强和改善党的领导；如果放任自流，不闻不问，实际上是放弃党的领导；如果简单地重复过去的老办法、老方式、老调子，也不可能收到很好的效果，甚至适得其反。在实际工作中，我们必须要以科学发展观为指导，从统筹城乡发展、加快城市化步伐的高度来分析和研究。笔者认为，与原来的街道党委相比，改设街道党工委后至少具有这样几个优点：
    1、理顺了与街道办事处的关系。过去街道办事处不是一级政府，而街道党委却是一级党委，两者的关系有些错位和别扭。现在街道党工委与街道办事处分别作为区委、区政府的派出机关，行使区委、区政府授予的职权，街道办事处在街道党工委的领导下开展工作，理顺了两者的关系。
    2、街道党工委的领导核心地位更加突出。街道党工委把辖区主要单位纳入到联系、协调的范围，有助于健全“以块为主、条块结合”的街道、社区管理体制，从而有利于街道党工委更好地行使综合协调职能，合理配置和利用街道社区内各类人力、物力、财力资源，增强社区党建工作的合力。
    3、客观上增强了街道对村（居）党组织的调控能力。作为区委派出机关，街道党工委更多地是对上负责，体现执行性。同时区委还可以根据形势任务的变化和街道社区建设发展的要求，及时赋予街道党工委一些新的职能，为街道党工委充分发挥领导核心作用创造条件、提供方便。这样的权力设置方式，在目前街道往往需要村（居）配合做好征地拆迁等困难工作的大背景下，使得街道领导在决策时受村（居）干部的制约更少，客观上增强了街道对村（居党）的调控能力。
    4、节约了公共管理成本。街道党工委由区委直接委派，不再需要召开党员大会（或党员代表大会）进行换届选举，也不再设置街道党代表，不实行街道党代表常任制。这样既避免了每年年会、党代表视察调研等活动所带来的行政开支，也更便于街道集中精力抓中心工作。据简单测算，改设党工委后，每个街道每个届期可节省会议开支40－60万元左右。
    四、对于当前加强街道党工委建设的几点建议
    鉴于我区的特殊区情，现阶段我区若要全面转变街道党工委的角色定位和管理方式还为时尚早。但是笔者认为，从街道党委改设党工委，也不应仍完全按照旧的党委工作制度与机制运行，不能只满足于解决理顺了街道领导体制的问题。当前，需要着重做好以下几方面工作：
    1、提高对街道改设党工委工作的认识，形成支持街道党工委工作的整体合力。全区各级党政组织要站在加强党的领导、巩固党的执政地位的高度，充分认识做好街道党委改建党工委工作的重要意义，认真研究解决街道党工委工作中遇到的问题，积极支持街道党工委开展各项工作，自觉做好与所在街道党工委的沟通协调，鼓励所属单位党组织和党员积极参与街道工作，进一步强化街道党工委的领导核心地位，扩大党在城市工作的覆盖面，增强党在城市基层的影响力和凝聚力。
    2、加大社会宣传的力度，强化对驻区单位的组织协调能力。要坚持广泛宣传，进行舆论引导，让驻区各单位对街道党工委的工作职责、职能权限等有一个充分了解，让广大居民群众对街道党工委有更深的了解，以利于街道党工委对辖区单位党的建设进行组织、协调，为街道党工委开展工作营造良好的环境氛围。要尽快健全与驻区、驻街单位沟通联系的协调组织，如参照广东等地的做法，通过建立区级的党建研究会和街道的党建工作联席会等形式，以利于保证街道党工委顺利开展工作。
    3、加强党工委的自身建设，努力开创街道工作新局面。党工委要履行好新的职责，必须在加强自身建设上下功夫。一是加强理论学习。要结合街道工作实际，注重学习城市管理、经济工作、法律法规等方面知识，不断提高做好街道和社区工作的领导水平和能力。二是改进工作作风。要增强服务意识，把贴近群众、为群众服务、解决群众困难，作为街道党工委工作的出发点和落脚点。三是创新工作机制。要适应新形势、新职责的需要创新工作机制，努力实现领导方式从过去封闭的行政化管理模式向协调、指导、服务的方向转变，实现组织方式从过去以条为主、条块分割向条块结合的网络化方向转变，实现活动方式从过去比较多地依靠街道党组织自身力量向整合辖区内各类资源的方向转变。
    4、社区建设亟待加强，社区功能应当强化，作用有待进一步发挥。我区的6个街道城市化发展水平极不平衡，其中老城区所在地的路桥街道各方面基础条件相对较为成熟，率先在全区开展了社区建设和管理方面的探索。特别是从2005年下半年开始，路桥街道将原先的11个社区调整合并为6个社区，投资100多万建立了社区综合服务中心，并在商城社区等探索建立了党员服务厅等社区服务载体。但与先进地区比较，我区目前社区党建工作的载体还不是很丰富，形式还比较单一，工作及活动也不是很多。平时组织党员活动，也主要局限于办实事、做好事、义务奉献等社会性活动，缺乏街道、社区与驻区单位共同联动，缺乏借助于载体推动共建活动的有效方式。在今后的工作中，我们要不断创新载体，总结经验，努力在路桥街道率先形成以街道党工委为核心、以社区党组织为基础、以社区全体党员为主体、辖区内各类党组织共同参与的社区党建工作新格局，然后根据各街道城市化发展的实际，科学有序地推进全区的城市管理体制改革，逐渐促进“两级政府、三级管理、四级网络”新型城市管理体制的最终形成。